Conflitos armados que afetam todas as regiões do mundo continuam provocando a separação de famílias e o desaparecimento e a morte de pessoas. Essas perdas dolorosas também ocorrem em outras situações de violência, em desastres e em rotas migratórias. Em 2021, o CICV registrou mais de 29 mil novos casos de pessoas desaparecidas, o que eleva o número de casos que acompanhamos em 2022 até o momento para 173,8 mil, um aumento de 75% nos últimos cinco anos. Muitos casos acompanhados há décadas continuam sem solução em todo o mundo.

Neste texto, as assessoras jurídicas do CICV Helen Obregón e Ximena Londoño explicam algumas normas particularmente importantes – mas pouco conhecidas – do Direito Internacional Humanitário, em especial sobre a Agência Central de Busca do CICV e o Departamento Nacional de Informações, que são relevantes para proteger as pessoas afetadas por conflitos armados internacionais como o que ocorre na Ucrânia hoje. Tomar medidas para implementar essas obrigações hoje é essencial para evitar um sofrimento maior amanhã.

Todos os anos, pessoas são separadas da família, desaparecem ou morrem por causa dos conflitos armados que afetam o mundo inteiro. Isso inclui pessoas que podem ser capturadas ou mortas lutando em guerras por seu país e aquelas que vivem sob ocupação e privadas de liberdade. O Direito Internacional Humanitário (DIH), aplicável em conflitos armados internacionais e não internacionais, contém um conjunto abrangente de normas que buscam dar conta de pessoas que estão nas mãos do inimigo, para evitar que famílias sejam separadas e que pessoas desapareçam, e para garantir que os mortos sejam tratados com dignidade e devidamente identificados em épocas de guerra.

No entanto, para cumprir o que prometem, várias destas normas precisam ser estabelecidas pela legislação e aplicadas na prática muito antes do início de uma guerra. Se não estiverem preparados e não tomarem as medidas pertinentes em tempos de paz, os Estados terão dificuldade de fazê-lo quando uma guerra começar e, para alguns, pode ser tarde demais. Talvez as informações sobre pessoas que foram separadas da família, desapareceram ou morreram sejam coletadas apenas parcialmente, se percam ou nem sequer sejam coletadas. Com o passar do tempo, as informações e a memória desaparecem. Portanto, qualquer processo para reconectar famílias, procurar pessoas desaparecidas e identificar restos mortais torna-se mais difícil e doloroso. As famílias vão continuar no limbo, sem saber o destino e o paradeiro de seus entes queridos durante anos ou até décadas enquanto enfrentam as inúmeras consequências que isso tem em suas vidas.

Compreender o sistema e conhecer as normas é um primeiro passo fundamental para que a implementação seja eficaz.

Uma constelação de normas para dar conta de pessoas em mãos inimigas e informar familiares em conflitos armados internacionais

Para os conflitos armados entre Estados, o DIH contém um conjunto rico e detalhado das obrigações dos Estados em relação às pessoas que foram separadas, desaparecidas e mortas,^[1]
como aquelas da Agência Central de Busca (ACB) do CICV e dos Departamentos Nacionais de Informações (DNIs) dos Estados. Junto com outras normas, formam uma constelação de caminhos de informação interligados que visam dar conta de pessoas em mãos inimigas, evitar que pessoas desapareçam e fazer valer o direito das famílias de saber o destino e o paradeiro de seus entes queridos.

Agência Central de Busca do CICV: uma potência que ajuda quem procura respostas

Durante mais de 150 anos, a ACB esteve, junto com a Rede de Vínculos Familiares das Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, no centro dos esforços para manter famílias unidas, reuni-las e ajudá-las a manter contato, para evitar que pessoas desapareçam e procurar os desaparecidos, para proteger a dignidade dos mortos e garantir que os direitos e as necessidades das famílias sejam respeitados.

Esse trabalho faz parte da ação do CICV em conflitos armados desde 1870, quando uma agência de busca foi fundada durante a Guerra Franco-Prussiana. O mandato e o papel da ACB estão profundamente enraizados no DIH, estabelecido pela primeira vez na Convenção de Genebra relativa aos prisioneiros de guerra, de 1929, e reafirmado nas Convenções de Genebra, de 1949, e em seu primeiro Protocolo Adicional, de 1977.^[2] De acordo com os Estatutos do Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, é papel do CICV “garantir a operação da Agência Central de Buscas tal como determinado nas Convenções de Genebra”. O mandato e o papel do CICV também se baseiam em diversas resoluções da Conferência Internacional do Movimento da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, que estendem suas atividades às vítimas de todos os conflitos armados e outras situações de violência, de desastres e de outras emergências, inclusive no contexto da migração (consulte aqui e aqui).

Tecnicamente, os artigos 123 da terceira Convenção de Genebra e 140 da quarta Convenção de Genebra estabelecem que o CICV “proporá às Potências interessadas, se julgar necessário, a organização de tal agência”. Na prática, “o CICV tem desempenhado o papel atribuído pelas Convenções de Genebra à Agência desde o início” (aqui). Desde sua criação, as atividades da ACB também são descentralizadas, com presença em campo para estar mais perto das populações afetadas e aumentar a eficácia dos serviços prestados.

As Convenções de Genebra não especificam como organizar a ACB. Na prática, o trabalho com prisioneiros de guerra, pessoas civis internadas e outras pessoas protegidas sempre foi combinado numa estrutura única e permanente. A ACB, como elemento essencial do CICV, faz parte de uma organização internacional permanente de natureza não governamental que goza de personalidade jurídica internacional, bem como de privilégios e imunidades em sistemas jurídicos nacionais e internacionais. Assim, a neutralidade da ACB decorre da forma como realiza seu trabalho, orientada pelos princípios fundamentais do Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho.

O que a ACB faz e como?

A ACB ajuda a evitar o desaparecimento de pessoas ao garantir que um vestígio de seu paradeiro seja registrado e compartilhado, e ajuda a procurar e a esclarecer o destino e o paradeiro daqueles que já estão desaparecidos. Portanto, uma de suas tarefas mais importantes nos conflitos armados internacionais é coletar e centralizar informações sobre o destino e o paradeiro de prisioneiros de guerra, de pessoas civis privadas de liberdade e de outras pessoas protegidas, como soldados mortos nas mãos do inimigo. Em seu papel de intermediário neutro, a ACB transmite essas informações às partes em conflito e às famílias.

Para isso, a ACB pode recolher e receber informações “por via oficial ou particular” (aqui e aqui). Entre suas fontes estão:

• O Departamento Nacional de Informações (ou equivalente) de cada parte em um conflito armado internacional (aqui e aqui);
• O ponto de captura ou internamento de um indivíduo protegido pelas Convenções de Genebra (aqui e aqui);
• O CICV em campoao registrar pessoas detidas e realizar visitas a centros de detenção e;
• As Sociedades Nacionais do Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho como parte da Rede de Vínculos Familiares.

Todas essas fontes de informação contribuem para determinar a identidade, o destino e o paradeiro de um indivíduo. Quando a informação chega à ACB, ela é centralizada para ser transmitida às partes em conflito e às famílias o mais rápido possível, salvo nos casos em que essas transmissões possam ser prejudiciais à pessoa em questão ou às suas famílias.^[3] Proteger essas informações ajuda a dar conta da maneira mais eficiente, eficaz e segura das pessoas que a ACB busca proteger e a informar as famílias.

Departamento Nacional de Informações: um caminho para obter respostas

Como visto acima, diferentes caminhos de informação chegam à ACB, e um deles é o DNI. Um Estado pode estabelecer seu DNI de diversas maneiras. As Convenções de Genebra não estipulam qual entidade ou serviço deve estabelecê-lo e executá-lo, nem como deve ser organizado. O que importa é que ele possa receber e transmitir informações, possibilitando a identificação de pessoas e a rápida notificação das famílias – e que possa fazê-lo de modo eficaz. Procedimentos claros para a criação e o funcionamento devem ser estabelecidos em tempos de paz, para que o DNI passe a funcionar assim que um conflito armado começar.

Os Estados têm a obrigação de estabelecer um DNI desde o início de um conflito armado internacional ou de uma ocupação, conforme estabelecido na terceira e na quarta Convenção de Genebra. Como são responsáveis pelo bom funcionamento dos DNIs, os Estados sempre devem manter uma ligação com as autoridades nacionais, que precisam ter algum controle sobre suas funções.

O papel fundamental do DNI é dar conta de inimigos em suas mãos, vivos ou mortos, impedir que desapareçam e informar seu destino e paradeiro às famílias através da ACB.

Entre as pessoas abrangidas por suas funções estão prisioneiros de guerra (artigo 4 da terceira Convenção de Genebra); militares feridos, enfermos, náufragos e mortos caídos em poder da parte adversária (artigos 16 a 17 da primeira Convenção de Genebra, artigo 19 da segunda Convenção de Genebra); civis protegidos privados de liberdade (artigo 136 da quarta Convenção de Genebra); internados civis falecidos (artigo 130 da quarta Convenção de Genebra); e crianças em território ocupado cuja identidade está em dúvida (artigo 50(4) da quarta Convenção de Genebra).

Várias tarefas foram atribuídas ao DNI para garantir que as informações das pessoas por ele abrangidas cheguem à ACB o mais rápido possível. Suas principais tarefas são (consulte aqui uma nota pormenorizada sobre o quadro jurídico que rege os Departamentos Nacionais de Informações):

• Coletar e centralizar informações

As autoridades nacionais têm a obrigação de coletar informações sobre todas as pessoas protegidas conforme as Convenções de Genebra que estejam em seu poder, vivas ou mortas. Essas informações devem ser compartilhadas com seu DNI, que tem a responsabilidade de coletá-las e centralizá-las para posterior transmissão. As autoridades nacionais também devem exigir que todos os vários serviços e departamentos que possam dispor de tais informações as transmitam ao DNI o mais rápido possível (artigo 16  da primeira Convenção, artigo 19 da segunda Convenção, artigo 122 da terceira Convenção e artigos 136 a 137 da quarta Convenção). O tipo de informação que o DNI deve coletar varia um pouco de acordo com a categoria de pessoas em questão. Informações sobre a identidade devem ser coletadas para pessoas de todas as categorias, assim como sobre quaisquer medidas tomadas. As informações devem estar sempre atualizadas em relação a medidas como transferências, libertações e falecimentos (artigo 122 da terceira Convenção e artigo 138 da quarta Convenção).  

• Transmitir informações à Agência Central de Busca

Uma das principais obrigações do DNI é transmitir informações “imediatamente” e “pelos meios mais rápidos” às Potências envolvidas, através da ACB, com o objetivo de informar as famílias.

• Receber e responder a consultas

O DNI também deve responder a todas as perguntas que receber a respeito de pessoas protegidas. Se não contar com as informações solicitadas, o DNI deve realizar suas próprias investigações para obtê-las assim que as circunstâncias permitirem e responder, o mais tardar, a partir do fim das hostilidades ativas.

As Convenções de Genebra não especificam quem pode solicitar informações aos DNIs. As consultas podem ser feitas por diferentes pessoas ou entidades, como a ACB, a parte adversária, organizações humanitárias (por exemplo, o CICV ou as Sociedades Nacionais) e familiares. As autoridades nacionais podem decidir canalizar os pedidos através da ACB (e, na prática, costumam fazer isso). O importante é que quem quiser fazer consultas saiba aonde dirigi-las e receba uma resposta.

Por último, os Estados podem decidir atribuir outras tarefas a seus DNIs, inclusive algumas que são especificadas nas Convenções de Genebra, mas que não lhes foram expressamente confiadas. Isso inclui tarefas em nome daqueles que já estão cobertos pelo DNI e daqueles que não estão, como civis protegidos e pessoas cobertas pelo Protocolo Adicional I que estão em mãos da parte adversária. Por exemplo, o DNI poderia tornar-se, em nome dos cidadãos de um Estado, um ponto de referência que recebe informações da ACB e as encaminha para as famílias.

Para garantir uma resposta fundamentada às pessoas que foram separadas, desaparecidas, mortas e a seus familiares

O DIH contém um amplo conjunto de normas para evitar que famílias sejam separadas, que pessoas desapareçam e para garantir que a dignidade dos mortos seja respeitada. Embora o quadro jurídico seja claro, sólido e abrangente, para que tenha um impacto sobre aqueles que procura proteger, os Estados devem cumprir sua obrigação de respeitar o DIH e fazer os preparativos durante tempos de paz para estarem prontos assim que uma guerra começar. Sem uma ação imediata, existe o risco de que a guerra deixe as pessoas em segundo plano e elas nunca recebam uma resposta. É preciso assegurar as interligações adequadas entre os diferentes caminhos de informação para que as famílias possam procurar e receber uma resposta de forma digna, que não cause danos, sem que tenham que esperar anos ou décadas.

Consagrados no DIH, a ACB e o DNI continuam sendo fundamentais para garantir que as informações sejam coletadas, centralizadas e transmitidas do modo mais seguro e rápido possível. A ACB e o DNI também podem servir de inspiração para que os Estados e as partes em conflitos armados se preparem e cumpram as obrigações impostas pelo DIH, inclusive nos muitos conflitos armados não internacionais que prevalecem em todo o mundo hoje. Por exemplo, mesmo que não seja obrigatório estabelecer DNIs em conflitos armados não internacionais, é possível fazê-lo caso seja útil para respeitar as normas do DIH aplicáveis em um determinado contexto.

Por fim, não se deve esquecer que a ACB passou por várias transformações ao longo de seus 150 anos para manter-se ágil e se adaptar quando as pessoas mais precisassem dela. Atualmente, passa por um programa de transformação de cinco anos para melhorar sua capacidade de buscar, se adaptar às mudanças tecnológicas das últimas décadas e aprimorar seus serviços. O mesmo compromisso é exigido aos Estados, que devem continuar respeitando a lei e se adaptando às novas circunstâncias. O CICV trabalha com Estados e partes em conflito para atingir esses objetivos e elaborou recursos para apoiá-los nesse esforço.

Juntos, a Agência Central de Busca e o Departamento Nacional de Informações podem conceder um enorme alívio às famílias ao informar-lhes que seu ente querido está vivo. No entanto, a notícia pode causar uma grande tristeza quando é preciso informar as famílias de que um ente querido está morto. O sofrimento dos familiares não pode ser ignorado. Possibilitar que saibam o destino e o paradeiro de seus entes queridos de maneira digna e respeitosa é crucial para preservar a humanidade na guerra.

[1] Por exemplo, o artigo 70 da terceira Convenção de Genebra, o artigo 106 da quarta Convenção de Genebra, os artigos 32 a 34 do Protocolo Adicional I, de 1977, e o Estudo do CICV sobre Direito Internacional Humanitário Consuetudinário, normas 116, 117 e 123.

[2] Para mais referências ao mandato e às tarefas da ACB em conflitos armados internacionais, consulte, por exemplo, os artigos 25 e 110 da quarta Convenção de Genebra e o artigo 78(3) do Protocolo Adicional I.

[3] Ver, por exemplo, o artigo 140 da quarta Convenção de Genebra, que prevê explicitamente uma exceção para a transmissão de informações para pessoas protegidas nos termos desta convenção. No caso dos prisioneiros de guerra, embora o artigo 123 da terceira Convenção de Genebra não preveja uma exceção à transmissão de informações ao país de origem dos prisioneiros ou à potência de que dependem, “na prática, sempre se verificará se transmitir as informações é adequado em relação aos danos que isso possa causar à pessoa em questão ou a seus familiares”. Ver comentários do CICV sobre a terceira Convenção de Genebra, 2020 (aqui).

• CICV, Overview of the Legal Framework Governing National Information Bureaux, abril de 2022
• Filipa Schmitz Guinote, Eva Svoboda, Where are they? Three things the families of missing persons teach us about war and peace, 6 de maio de 2021
• Ellen Policinski, The Missing: What’s in this edition of the Review, 2 de julho de 2019